Среди громких заявлений, прозвучавших во время встречи Президента Беларуси Александра Лукашенко с представителями госСМИ, одно из самых интригующих посвящено перспективам изменения Конституции страны. Оказывается, речь пока идет только о передаче «некоторых функций" главы государства к другим ветвям власти. Но не всяким: «надо усилить роль вертикали в части исполнительной власти».
Чтобы оценить масштаб потенциального усиления, достаточно проштудировать Указ Президента от 3.11.2005 № 520 «О совершенствовании правового регулирования отдельных отношений в экономической сфере». В нем сосредоточен перечень полномочий главы государства в сферах управления государственным имуществом и государственными средствами, бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики, отношений в сфере охраны и использования природных ресурсов. В большинстве стран мира эти вопросы регулируются исключительно законам. У нас же – не только ими, но и декретами и указами Президента – разумеется, исключительно в целях повышения эффективности и оперативного принятия решений.
Распоряжение имуществом
В этой деликатной сфере Президентом, законами или в порядке, установленном законодательными актами определяются порядок распоряжения имуществом, находящимся в госсобственности, в т.ч.пределы управления и распоряжения местными Советами депутатов коммунальной собственностью, порядок проведения и способы приватизации госсобственности, включая условия совершения сделок с объектами приватизации, а также компетенция госорганов и иных госорганизаций по принятию решений в этой сфере, осуществляются распоряжение имуществом, находящимся в республиканской собственности, и его приватизация, приобретение (принятие) в собственность государства отдельных видов имущества.
Результат этого распоряжения можно оценить по доле госсектора и количеству неиспользуемых в нем активов.
Бюджет, налоги, деньги
Здесь Президентом и (или) законами, если иное не установлено Президентом устанавливаются, вводятся, изменяются и отменяются республиканские налоги, сборы (пошлины) (определяются плательщики, все элементы и особые режимы налогообложения, порядок исчисления и уплаты, льготы, административная и экономическая ответственность за правонарушения в указанных сферах и иные вопросы бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики. Так же создаются государственные внебюджетные фонды, определяются источники их образования, порядок формирования и использования, принимаются решения о внешних государственных займах и внешних займах, привлеченных под гарантии правительства. Давно уже основные направления денежно-кредитной политики страны утверждаются Президентов, как и вопросы формирования уставных фондов банков с участием государства
Изменение сроков уплаты налогов и иных платежей в бюджет, в т.ч. отсрочка и рассрочка, полное или частичное освобождение от обязательной продажи валютной выручки, от уплаты административных взысканий, пеней, начисленных за несвоевременную уплату налогов и сборов, возврата бюджетных займов и ссуд и прочих платежей в бюджет, реструктуризация задолженности юридических лиц перед бюджетом и по банковским кредитам, предоставление и исполнение государственных гарантий установление других мер стимулирования при осуществлении хозяйственной деятельности находится в компетенции Президента. Правда, некоторые вопросы он делегировал Межведомственной комиссии по освобождению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от административных взысканий и уплаты пеней. Здесь же числится государственное регулирование ценообразования, применение понижающих коэффициентов к ставкам аренды объектов республиканской собственности, определение экономических показателей, влияющих на размер платежей в бюджет и т.п.
Заодно исключительно Президентом или по согласованию с ним, в порядке, установленном им же или законами, издаются (принимаются) правовые акты, следствием реализации которых может быть сокращение средств республиканского бюджета, создание или увеличение его расходов.
Природные ресурсы
Глава государства устанавливает порядок изъятия и предоставления земельных участков, отнесения земель к определенным категориям и видам, перевода их из одних категорий и видов в другие, принимает решения об изъятии и предоставлении участков недр, лесного фонда, об установлении и прекращении ограничений на пользование недрами на отдельных участках, об ограничении или приостановлении права пользования участками лесного фонда. Правда по этим вопросам тоже имеется оговорка «если иное не предусмотрено законодательными актами», но она, скорее просто традиция отечественной нормотворческой казуистике.
Деление в столбик
Таким образом, регулирование практически всех вопросов экономической жизни страны может осуществляться – и очень часто осуществляется –указами и декретами главы государства. Парламент в основном только почти единодушно одобряет законопроекты, подготовленные правительством в одобренном Администрацией Президента варианте, или имплементирующие нормы указов и декретов в законы. В свою очередь, правительству, министерствам и исполкомам остается только брать под козырек и исполнять спущенные по вертикали сверху вниз указания.
Так что сказочку насчет чиновников, вечно и злонамеренно подводящих и подставляющих главу государства, оставим на совести внештатных пропагандистов. Ошибки и отлынивание – закономерный результат чрезмерной концентрации власти на самом верху вертикали. Тут неизбежно доминирует не творчество, а желание угодить начальству – и чем дальше вниз по стволу вертикали, тем меньше рациональности в действиях чиновников. Им зачастую безопаснее ничего не делать, чем проявлять инициативу, какие бы показатели эффективности для них ни сочинялись. Не случайно в институциональной теории давно стало аксиомой безнадежность «вертикальности» власти. Ведь такая вертикаль, как правило, создает запретительно-высокие издержки управления, уничтожающие эффективность как самого управления, так и управляемых сфер, прежде всего – экономики.
Впрочем, глава государства «знает точно», что момент для изменения Конституции еще не наступил. Это интригует еще больше: когда же начнут тасовать полномочия, в т.ч. перечисленные в Указе № 520, и какую «не последнюю» роль в назначении старта сыграют казенные СМИ (которые славятся лишь умением колебаться вместе с линией вертикали). Околовсяческим «экспертам» есть о чем поболтать.
Новый лозунг грядущего момента – усиление исполнительной власти – эту институциональную проблему не решает. Напротив, скорее он означает очередное сокращение полномочий законодательной власти (кроме самого Президента, в котором обе ветви власти неразрывно сплелись). Это сулит не только сохранение, но и ускоренное размножение в законодательных актах отсылок о том, что очередной порядок или перечень утверждается Президентом или Советом Министров. А об усилении роли гражданского общества тут и говорить не приходится.
Теперь нам на высочайше уровне объяснили, что мечты о прямом действии законов и кодексов, сокращении в них отсылок откладываются. Так что бухгалтерам, предпринимателям и юристам по-прежнему придется рыться в горах нормативных актов, чтобы разобраться, что к чему. До пришествия соответствующего момента…